หนี้สาธารณะคืออะไร สาเหตุรัฐบาลจ่อขยับเพดานหนี้เป็น 75% พร้อมย้อนรอย 30 ปี พ.ร.ก.กู้เงิน เกิดขึ้นกี่ครั้งในสมัยใครบ้าง และส่องความเสี่ยง “เครดิตเรตติ้ง” ไทยจะเป็นอย่างไร?

สถานการณ์วิกฤตพลังงานในเวลานี้ ไม่มีประเด็นไหนร้อนแรงไปกว่า การที่รัฐบาลอนุทิน ชาญวีรกูล ในสมัยปัจจุบัน เตรียมออกพระราชกำหนด (พ.ร.ก.) กู้เงินฉบับใหม่ และขยายเพดานหนี้สาธารณะ เพื่อให้มีเงินมาใช้ประคองเศรษฐกิจ และเยียวยาประชาชนคนไทย แต่คำถามของสังคมที่ตามมาคือ ประเทศไทยกำลังถังแตก? และมีความจำเป็นจริงหรือไม่? ในการกู้เงินอีกครั้ง

หนี้สาธารณะคืออะไร?

• หนี้สาธารณะ (Public Debt) คือ หนี้ที่รัฐบาลกู้ยืมมาเพื่อชดเชยการขาดดุลงบประมาณ หรือเพื่อนำมาลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานและแก้ไขวิกฤตต่างๆ ของประเทศ
• สถานะปัจจุบัน: ระดับหนี้สาธารณะของไทยอยู่ที่ประมาณ 66% ของจีดีพี
• เพดานปัจจุบัน: กฎหมายวินัยการเงินการคลังเดิมกำหนดเพดานหนี้สาธารณะไว้ไม่เกิน 70% ของจีดีพี
• ช่องว่างที่เหลือ (Fiscal Space): แม้ดูเหมือนจะเหลือพื้นที่อีก 4% แต่นั่นหมายถึงวงเงินเพียง 7-8 แสนล้านบาท ซึ่งอาจไม่เพียงพอหากต้องเผชิญกับ “วิกฤตซ้อนวิกฤต” หรือความจำเป็นในการกระตุ้นเศรษฐกิจขนาดใหญ่

ภาพรวมหนี้สาธารณะ

• ปัจจุบันหนี้สาธารณะคงค้างของไทยอยู่ที่ประมาณ 12.59 ล้านล้านบาท หรือคิดเป็น 66.09% ของจีดีพี ซึ่งถือว่าขยับตัวสูงขึ้นจากช่วงปลายปี 2568 ที่อยู่ราว 64% และกำลังเข้าใกล้เพดานหนี้ปัจจุบันที่กำหนดไว้ 70% มากขึ้นเรื่อยๆ
• หนี้สาธารณะ ถูกแบ่งออกเป็น 5 ส่วนสำคัญ คือ 1.หนี้รัฐบาล ที่มีมูลหนี้สูงสุดมากถึง 11.388 ล้านล้านบาท คิดเป็นมากกว่า 90% ของทั้งหมด ตามมาด้วย 2.หนี้รัฐวิสาหกิจ, 3.หนี้รัฐวิสาหกิจที่ทำธุรกิจในภาคการเงิน โดยมีรัฐบาลค้ำประกัน, 4.หนี้กองทุนเพื่อการฟื้นฟูฯ และ 5.หนี้หน่วยงานของรัฐ

เมื่อหนี้สาธารณะใกล้ชนเพดาน 70% แต่รัฐบาลต้องการใช้เงินเพิ่ม เพื่อรับมือกับวิกฤตต่างๆ ที่กำลังถาโถม อย่างวิกฤตพลังงานที่เกิดขึ้นในปัจจุบัน ทำให้กระทบกับปากท้องคนไทย และสะเทือนถึงการขยายตัวของเศรษฐกิจไทย จึงมีแผนที่จะขยายเพดานหนี้สาธารณะสู่ระดับ 75% ต่อจีดีพี เพื่อรองรับการกู้เงิน

ทำไมต้องขยายเพดานหนี้เป็น 75%?

• การขยับเพดานจาก 70% เป็น 75% ของจีดีพี ไม่ใช่เรื่องเล่นๆ แต่คือการเพิ่มวงเงินของประเทศให้สูงขึ้นอีก 900,000 ล้านบาท เมื่อรวมกับช่องว่างเดิม 800,000 ล้านบาท จะทำให้กู้ได้รวมกว่า 1.7 ล้านล้านบาท
• สาเหตุสำคัญ คือ การขาดดุลงบประมาณต่อเนื่องทำให้สัดส่วนหนี้ขยับเข้าใกล้เพดานเร็วขึ้น
• ความจำเป็นในการลงทุน เพื่อขับเคลื่อนโครงการขนาดใหญ่และพยุงค่าครองชีพ เช่น พลังงาน ที่งบประมาณรายจ่ายปกติไม่สามารถครอบคลุมได้
• การเตรียมรับมือความเสี่ยง เพื่อให้มีพื้นที่ทางการคลังเหลือพอสำหรับกรณีฉุกเฉิน โดยไม่ต้องเผชิญกับสภาวะ “หนี้ท่วมหัว” จนผิดกฎหมายวินัยการเงินการคลัง
• ส่วนหนึ่งของการขยายเพดานหนี้สาธารณะเป็น 75% ของจีดีพี ทำให้มีพื้นที่ในการกู้เงินเพิ่มมากขึ้น โดยรัฐบาลอนุทิน มีแผนที่จะ ออกพระราชกำหนด (พ.ร.ก.) กู้เงิน เพื่อรับมือวิกฤต

“เอกนิติ นิติทัณฑ์ประภาศ” รองนายกรัฐมนตรีและรมว.คลัง ให้สัมภาษณ์ในเรื่องการขยายเพดานหนี้สาธารณะไว้ว่า ปัจจุบันหนี้สาธารณะของรัฐบาลอยู่ที่ 66% และยังมีช่องว่างเหลืออยู่ 4% คิดเป็นวงเงิน 8 แสนล้านบาท ซึ่งหากรัฐบาลออก พ.ร.ก.กู้เงินเพิ่มเติมไม่ถึง 8 แสนล้านบาท ก็ไม่จำเป็นต้องขยายเพดานหนี้สาธารณะ โดยระดับหนี้สาธารณะของไทยที่ 66% ยังถือว่าต่ำเมื่อเทียบกับหลายประเทศในยุโรปที่หนี้สูงกว่า 100% ของจีดีพี ขณะที่เทียบกับประเทศในอาเซียน ไทยไม่ได้อยู่ในระดับที่สูงกว่าในอาเซียน

รู้จัก “พ.ร.ก.กู้เงิน” ของรัฐบาลในหลายยุคหลายสมัย

• พ.ร.ก.กู้เงิน เป็นทางลัดกู้เงินในยามวิกฤต
• ปกติการกู้เงินต้องผ่าน พ.ร.บ. งบประมาณ ซึ่งต้องผ่านสภาอย่างละเอียด แต่ พ.ร.ก. (พระราชกำหนด) คือกฎหมายเร่งด่วนที่รัฐบาลออกได้ทันทีเมื่อมีเหตุ “จำเป็นฉุกเฉินอันไม่อาจหลีกเลี่ยงได้”

ย้อนรอยในรอบ 30 ปีที่ผ่านมา (2539-2569) ประเทศไทยมีการออก “พ.ร.ก.กู้เงิน” สำคัญๆ ดังนี้

• ปี 2541: สมัยรัฐบาลชวน หลีกภัย วงเงินรวม 800,000 ล้านบาท เพื่อแก้ไขวิกฤตต้มยำกุ้ง เพื่อช่วยเหลือกองทุนเพื่อการฟื้นฟูฯ (FIDF)
• ปี 2545: สมัยรัฐบาลทักษิณ ชินวัตร วงเงินรวม 780,000 ล้านบาท เพื่อแก้ไขวิกฤตต้มยำกุ้ง เพื่อช่วยเหลือกองทุนเพื่อการฟื้นฟูฯ (FIDF)
• ปี 2552: สมัยรัฐบาลอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ วงเงินรวม 400,000 ล้านบาท ใช้กับโครงการ “ไทยเข้มแข็ง” รับมือวิกฤตเศรษฐกิจโลก (แฮมเบอร์เกอร์)
• ปี 2555: สมัยรัฐบาลยิ่งลักษณ์ ชินวัตร วงเงินรวม 350,000 ล้านบาท ใช้วางระบบบริหารจัดการน้ำถาวร หลังมหาอุทกภัยปี 2554
• ปี 2563-2564: สมัยรัฐบาลพล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา วงเงินรวม 1.5 ล้านล้านบาท เพื่อเยียวยาและฟื้นฟูเศรษฐกิจจากวิกฤต COVID-19
• ปี 2569 (มีแผนออก): สมัยรัฐบาลอนุทิน ชาญวีรกูล คาดวงเงิน 500,000 ล้านบาท เพื่อรับมือวิกฤตพลังงาน จากสงครามตะวันออกกลาง และภัยแล้ง (ซุปเปอร์เอลนีโญ)

พ.ร.ก.กู้เงิน กระทบต่อ “เครดิตเรตติ้ง” แค่ไหน?

สถาบันจัดอันดับความน่าเชื่อถือระดับโลก เช่น Moody’s, S&P, Fitch กำลังจับตาไทยอย่างใกล้ชิด แม้ล่าสุดเมื่อวันที่ 21 เม.ย.2569 ที่ผ่านมา บริษัทจัดอันดับความน่าเชื่อถือมูดี้ส์ (Moody’s) ได้ปรับเพิ่มมุมมองความน่าเชื่อถือของประเทศไทย (Outlook) จากระดับ “เชิงลบ (Negative Outlook)” เป็นระดับ “มีเสถียรภาพ (Stable Outlook)” พร้อมคงอันดับความน่าเชื่อถือของประเทศไทย (Sovereign Credit Rating) ไว้ที่ระดับ Baa1

“การปรับมุมมองในครั้งนี้สะท้อนถึงการปรับดีขึ้นของสมดุลความเสี่ยง (Balance of Risks) ต่อเศรษฐกิจไทย และความเชื่อมั่นต่อทิศทางนโยบายเศรษฐกิจของประเทศ”

นอกจากนี้ นักวิชาการ และนักเศรษฐศาสตร์ ได้ออกมาให้ความเห็นผลกระทบต่อการออก พ.ร.ก.กู้เงิน โดย ศ.ดร.อธิภัทร มุทิตาเจริญ อาจารย์คณะเศรษฐศาสตร์ ผู้อำนวยการศูนย์วิจัยเศรษฐศาสตร์ และผู้อำนวยการศูนย์ขับเคลื่อนความรับผิดชอบทางการคลัง จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ระบุว่า คำถามไม่ใช่แค่ว่า “ควรกู้หรือไม่” เพราะในภาวะวิกฤติ การ “ไม่กู้” อาจอันตรายกว่าการ “กู้” แต่คำถามที่สำคัญกว่าคือ จะกู้ “อย่างไร” ให้ไม่บั่นทอนความเชื่อมั่น และไม่สร้างปัญหาระยะยาว

“ต่อให้ไม่ถูกลดอันดับเครดิตเรตติ้ง (downgrade) รัฐก็จะค่อย ๆ สูญเสียความสามารถทั้งในการยกระดับศักยภาพของประเทศ และรับมือวิกฤตรอบถัดไป จากการมีกฎแต่ไม่มีวินัย”

พร้อมกับแนะรัฐควรใช้โอกาสการออกพระราชกำหนดครั้งนี้ เป็นจุดเริ่มต้นในการ “ยกระดับกรอบวินัยการคลังทั้งระบบ” เช่น ผูกการกู้กับแผนลดหนี้ที่ชัด ตรวจสอบได้ และมี Accountability จริง, สร้างกลไกถ่วงดุลที่เป็นอิสระ เช่น สถาบันการคลังอิสระ ทำหน้าที่ให้ข้อมูลและตรวจสอบต่อสาธารณะ ไม่เช่นนั้น ประเทศไทยจะเป็นเหมือนเดิม คือ มี “กฎ” แต่ไม่มี “วินัย”

ดังนั้น หากมีการออก พ.ร.ก.กู้เงิน และขยายเพดานหนี้ในจังหวะนี้ ของรัฐบาลอนุทิน ความเสี่ยงที่เกิดขึ้นอาจทำให้ถูกปรับลดอันดับ “เครดิตเรตติ้ง” ถ้าหากรัฐบาลกู้เงินมาเพื่อ “บริโภค” หรือ “แจก” โดยไม่เกิดการสร้างรายได้ที่ยั่งยืน สะท้อนวินัยการคลังของไทยเริ่มเสื่อมถอย และเมื่อเครดิตเรตติ้งถูกปรับลด การขยายเพดานหนี้เพิ่มเติม อาจถูกมองว่าเป็นการ “ขยายเพดานปัญหา” หากเศรษฐกิจไทยไม่สามารถเติบโตตามเป้า ยิ่งจะทำให้หนี้สาธารณะต่อจีดีพีพุ่งสูงขึ้นจนควบคุมยาก